PERBANDINGAN SISTEM BIKAMERAL INDONESIA

BAB I

PENDAHULUAN

Eksistensi dari lembaga perwakilan rakyat (parlemen) di sebuah negara yang menganut trias politica merupakan sebuah keharusan. Hal ini dilakukan sebagai check and balances diantara lembaga lain, yaitu eksekutif dan yudikatif. Demikian pula yang terjadi di Indonesia, dimana terdapat lembaga perwakilan rakyat yang sudah digagas sebelum masa kemerdekaan Indonesia. Keinginan berparlemen di Indonesia muncul pada masa kolonial Belanda, dimana pada saat itu terbentuklah Volksraad (Dewan Rakyat) sebagai sebuah lembaga perwakilan, meskipun pada tataran prakteknya Volksraad tidak dapat dibilang sebagai lembaga perwakilan rakyat karena hak-hak sebagai sebuah parlemen tidak bisa terpenuhi.

Setelah kemerdekaan Indonesia, lembaga perwakilan rakyat pun kemudian dilaksanakan oleh KNIP (Komite Nasional Indonesia Pusat) yang pada mulanya komite ini dibentuk hanya untuk membantu tugas presiden sebelum terbentuk MPR dan DPR (sesuai dengan Aturan Peralihan Pasal IV UUD 1945). Akan tetapi, muncul tuntutan-tuntutan agar KNIP diubah fungsinya sebagai lembaga parlemen. Pertanyaannya disini adalah mengapa harus ada MPR? Padahal sudah ada DPR, dimana DPR merupakan representasi dari rakyat sesuai dengan namanya. Alasan dibentuknya lembaga yang disebut sebagai MPR ini adalah karena adanya keinginan untuk membentuk sebuah lembaga tertinggi negara yang memegang kedaulatan rakyat, dan di dalam lembaga tertinggi negara ini Presiden memberikan pertanggungjawabannya. Sedangkan DPR hanya merupakan wadah wakil dari partai politik saja yang lolos dalam pemilihan umum, tetapi tidak bisa menampung orang-orang non-parpol. Oleh karena itu, DPR belum bisa dikatakan sebagai perwakilan seluruh rakyat.

Kemudian pada masa RIS, parlemen di Indonesia menganut sistem bikameral. Hal ini ditunjukkan dengan adanya adanya Senat dan DPR RIS. Senat mewakili negara-negara bagian sedangkan DPR RIS dianggap mewakili seluruh rakyat Indonesia. Sistem bikameral ini diterapkan di masa RIS karena pada masa itu Indonesia merupakan negara federal bukan negara kesatuan. Namun, hal ini tidak berlangsung lama. Pada masa UUDS 1950, Indonesia kemudian menganut sistem unikameral, dimana hanya ada satu kamar yaitu MPRS, sesuai dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1950 yang dikeluarkan oleh Presiden Soekarno.

Di masa kepemimpinan Presiden Soeharto, MPR mempunyai kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara. MPR mempunyai fungsi dan wewenang yang sangat penting. MPR membuat Garis-Garis Besar Haluan Negara dan juga memilih serta melantik presiden dan wakil presiden. Anggota MPR ini terdiri dari anggota DPR dan golongan fungsional yang terdiri dari utusan daerah dan TNI. Pada masa orde baru ini memang bertekad untuk melaksanakan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Akan tetapi pada kenyataannya, MPR malah sering dijadikan sebagai lembaga yang melegitimasi tindakan pemerintah.

Semenjak jatuhnya Presiden Soeharto, maka banyak tuntutan dari kalangan reformis untuk melakukan juga reformasi di dalam konstitusi. Tuntutan mereka adalah dilakukannya amandemen terhadap UUD 1945, yang selama orde baru dianggap suatu hal yang sakral yang tidak boleh diotak-atik lagi karena merupakan karya para founding parents yang mempunyai nilai sejarah tak terhingga. Kemudian dilakukanlah amandemen terhadap UUD 1945, dimana UUD 1945 sebelum diamandemen dianggap terlalu koruptif dan terlalu otoritarian. Amandemen ini dilakukan sebanyak 4 kali pada periode 1999-2002. Amandemen UUD 1945 ini pun akhirnya berimplikasi juga terhadap lembaga perwakilan di Indonesia. Dalam amandemen UUD 1945 tersebut menghasilkan sebuah lembaga baru yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Amandemen ini juga mengubah kedudukan MPR yang dulunya sebagai lembaga tertinggi negara menjadi lembaga tinggi negara, yang kedudukannya sama dengan lembaga tinggi negara lainnya.

Perubahan terhadap lembaga perwakilan di Indonesia itu kemudian menimbulkan suatu wacana yang sampai saat ini masih menimbulkan perdebatan. Apakah yang sebenarnya yang dianut oleh parlemen di Indonesia, apakah bikameral atau trikameral dengan melihat eksistensi dan fungsi dari tiga lembaga tinggi negara DPR, DPD, dan MPR tersebut?

Sebelumnya, lebih baik kita menilik sebentar bagaimana proses amandemen UUD 1945 terkait dengan lembaga perwakilan rakyat di Indonesia. Perdebatan mengenai lemabga perwakilan ini ada dua hal, yaitu mengenai kedudukan MPR dan juga adanya pembentukan dua kamar (DPD sebagai sebuah kamar baru). Mengenai MPR, tekad kuat untuk meniadakan kemungkinan penyalahgunaan kekuasaan oleh Presiden dengan memanfaatkan MPR sebagai lembaga yang mempunyai kekuasaan yang tidak terbatas terjadi di dalam proses amandemen UUD 1945 ini. Oleh karena itu, menurut fraksi-fraksi MPR di Panitia AdHoc III dan I ingin mereformasi MPR secara total.

Kemudian terjadi perdebatan-perdebatan mengenai MPR. Pertama, MPR tidak perlu dibentuk sebgai lembaga sebab kewenangannya bersifat insidental sehingga pimpinan MPR dapat dirangkap secara langsung secara bergantian oleh pimpinan DPR dan DPD. Kedua, pendapat yang mengatakan masih perlunya MPR sebagai lembaga dengan pimpinan dan sekretariat tersendiri. Alasannya, Pasal 2 ayat (1) hasil perubahan mengatakan, MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD. Jadi yang bergabung bukan lembaganya tetapi para anggotanya. Dengan demikian, MPR merupakan lembaga tersendiri. Maswadi Rauf mengusulkan MPR berubah menjadi semacam join session seperti Congress di Amerika Serikat yang bertemu dalam waktu tertentu, yaitu bergabung dalam satu rapat gabungan di MPR.

Terkait dengan kedudukan DPD sebagai kamar baru di dalam UUD 1945 hasil amandemen, pada proses pembentukannya ada juga perdebatan. Para tim ahli mengusulkan sistem perwakilan dua kamar atau bikameral, dimana DPR dan DPD memiliki kedudukan yang sama dan sejajar dalam fungsi-fungsinya sebagai lembaga perwakilan. Prof. Dr. Maswadi Rauf, Prof. Dr. Soewoto Mulyosudarmo, dan Prof. Dr. Ramlan Surbakti sama-sama mengusulkan agar DPD sebagai satu kamar kedudukannya sejajar dengan kamar DPR.

Lalu, bagaimanakah sebenarnya wajah parlemen di Indonesia saat ini? Bagaimana kedudukan MPR, DPR, dan DPD sebenarnya, apakah Indonesia menganut sistem unikameral, bikameral, ataukah trikameral? Untuk menjawab pertanyaan ini baiknya kita mengetahui dahulu pengertian dari unikameral, bikameral, dan trikameral ini serta melihat kedudukan MPR, DPR, dan DPD serta fungsi-fungsinya.

BAB II

PEMBAHASAN

2.1. Pengertian Sistem Parlemen (unikameral, bikameral, dan trikameral)

            Unikameral terdiri dari satu kamar parlemen, sedangkan bikameral terdiri dari dua kamar yang masing-masing mempunyai fungsi sendiri-sendiri. Dalam struktur parlemen nasional pada unikameral tidak dikenal adanya dua badan yang terpisah seeprti adanya DPR dan Senat, ataupun majelis tinggi dan majelis rendah. Fungsi dewan atau majelis legislatif dalam sistem unikameral terpusat pada satu badan legislatif tertinggi dalam struktur negara. Bikameral biasanya terdiri dari Majelis Rendah dan Majelis Tinggi (yang kemudian dalam penerapan di negara-negara penganut bikameral, namanya berbeda-beda, tidak mesti Majelis Rendah dan Majelis Tinggi). Salah satu alasan mengapa negara menganut sistem bikameral ini adalah adanya kebutuhan akan perlunya suatu keseimbangan yang lebih stabil antara pihak eksekutif dan legislatif. Trikameral berarti bahwa struktur organisasi parlemen nasional terdiri atas tiga badan yang masing-masing mempunyai fungsi sendiri-sendiri.

Pada perkembangannya, bikameral dapat dibagi lagi menjadi beberapa bentuk lagi. Giovanni Sartori membagi sistem parlemen bicameral menjadi tiga jenis, yaitu sistem bicameral yang lemah (soft bicameralism), sistem bicameral yang kuat (strong bicameralism), dan perfect bicameralism. Soft bicameralism terjadi apabila kekuatan salah satu kamar jauh lebih dominan atas kama lainnya. Sedangkan strong bicameralism terjadi apabila kekuatan antara dua kamarnya nyaris sama kuat. Sedangkan perfect bicameralism terjadi ketika kekuatan diantara kedua kamarnya betul-betul seimbang.

Menurut Arend Lijphart, bahwa ada tiga prasyarat dari weak bicameralism yaitu wewenang konstitusional kedua kamar, metode pemilihan anggota, dan kemungkinan kamar kedua memang ditujukan untuk mewakili golongan minoritas. Dengan demikian kedua kamar memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan wewenang, serta akan bersatu dalam sebuah joint session untuk menjalankan fungsi-fungsi tersebut. Penerapan sistem bikameral itu, dalam prakteknya, sangat dipengaruhi oleh tradisi, kebiasaan dan sejarah ketatanegaraan negara yang bersangkutan. Seperti halnya negara federasi, negara kesatuan juga bertujuan melindungi wilayah tertentu, melindungi etnik dan kepentingan-kepentingan khusus dari golongan rakyat tertentu (seperti kelompok kepentingan, golongan minoritas dan sebagainya) dari suara mayoritas (tirani mayoritas).

            Sistem dua kamar adalah praktik pemerintahan yang menggunakan dua kamar legislatif atau parlemen. Jadi, parlemen dua kamar (bikameral) adalah parlemen atau lembaga legistlatif yang terdiri atas dua kamar. Di Britania Raya sistem dua kamar ini dipraktikkan dengan menggunakan Majelis Tinggi (House of Lords) dan Majelis Rendah (House of Commons). Di Amerika Serikat sistem ini diterapkan melalui kehadiran Senat dan Dewan Perwakilan Rakyat.

Indonesia juga menggunakan sistem yang agak mendekati sistem dua kamar melalui kehadiran Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), meskipun dalam praktiknya sistem ini tidak sempurna karena masih terbatasnya peran DPD dalam sistem politik di Indonesia.

2.2. Berbagai bentuk sistem dua kamar

Federalisme

Beberapa negara, seperti Australia, Amerika Serikat, India, Brasil, Swiss, dan Jerman, mengaitkan sistem dua kamar mereka dengan struktur politik federal mereka. Di AS, Australia dan Brazil, misalnya, masing-masing negara bagian mendapatkan jumlah kursi yang sama di majelis tinggi badan legislatif. Tidak peduli perbedaan jumlah penduduk antara masing-masing negara bagian. Hal ini dirancang untuk memastikan bahwa negara-negara bagian yang lebih kecil tidak dibayang-bayangi oleh negara-negara bagian yang penduduknya lebih banyak. (Di AS, kesepakatan yang menjamin pengaturan ini dikenal sebagai Kompromi Connecticut.)

Di majelis rendah dari masing-masing negara, pengaturan ini tidak diterapkan, dan kursi dimenangkan semata-mata berdasarkan jumlah penduduk. Karena itu, sistem dua kamar adalah sebuah metode yang menggabungkan prinsip kesetaraan demokratis dengan prinsip federalisme. Semua suara setara di majelis rendah, sementara semua negara bagian setara di majelis tinggi.

Dalam sistem India dan Jerman, majelis tinggi (masing-masing dikenal sebagai Rajya Sabha dan Bundesrat), bahkan lebih erat terkait dengan sistem federal, karena para anggotanya dipilih langsung oleh pemerintah dari masing-masing negara bagian India atau Bundesland Jerman. Hal ini pun terjadi di AS sebelum Amandemen ke-17.

Sistem dua kamar kebangsawanan

Di beberapa negara, sistem dua kamar dilakukan dengan mensejajarkan unsur-unsur demokratis dan kebangsawanan. Contoh terbaik adalah Majelis Tinggi (House of Lords) Britania Raya, yang terdiri dari sejumlah anggota hereditary peers. Majelis Tinggi ini merupakan sisa-sisa sistem kebangsawanan yang dulu pernah mendominasi politik Britania Raya, sementara majelis yang lainnya, Majelis Rendah (House of Commons), anggotanya sepenuhnya dipilih. Sejak beberapa tahun lalu telah muncul usul-usul untuk memperbarui Majelis Tinggi, dan sebagian telah berhasil. Misalnya, jumlah hereditary peers (berbeda dengan life peers) telah dikurangi dari sekitar 700 orang menjadi 92 orang, dan kekuasaan Majelis Tinggi untuk menghadang undang-undang telah dikurangi.

Sebuah contoh lain dari sistem dua kamar kebangsawanan adalah House of Peers Jepang, yang dihapuskan setelah Perang Dunia II.